Derneklerde Risk Bazlı Denetim

Derneklerde risk bazlı denetim, İçişleri Bakanlığı’nın dernekleri “yüksek”, “orta” ve “düşük” risk grubuna ayırarak buna göre denetim programı uyguladığı sistemdi; ancak Danıştay Onuncu Dairesi’nin 28.05.2025 tarihli ve E:2021/7556, K:2025/2780 sayılı kararıyla bu mekanizmayı kuran Dernekler Yönetmeliği Ek Madde 1’in çekirdek hükümleri ve Ek Madde 3’ün tamamı, hukuki belirlilik ilkesinin ihlal edildiği gerekçesiyle iptal edilmiştir. İptal, sistemin kendisini değil, idareye sınırsız ve denetimsiz bir takdir alanı tanıyan uygulama usulünü hedef almış; bu nedenle bugün itibarıyla kanundaki risk değerlendirmesi ilkesi fiilen askıda kalmış, geçmiş denetimler hukuki dayanaktan yoksun hale gelmiş ve toplanan veriler bakımından idareye re’sen imha yükümlülüğü doğmuştur.

Derneklerde Risk Bazlı Denetim Nedir?

Risk bazlı denetim, tüm derneklerin aynı sıklık ve yoğunlukta değil, her derneğin taşıdığı varsayılan risk düzeyine göre denetlenmesi anlayışına dayanan bir idari denetim modelidir. Model, 5253 sayılı Dernekler Kanunu’na 2020 yılında 7262 sayılı Kanun’la eklenen bir cümleyle kanun düzeyinde ilke hâline getirilmiş, ardından Dernekler Yönetmeliği’ne 21.10.2021 tarihinde eklenen Ek Madde 1-5 ile somut bir uygulama mekanizmasına kavuşturulmuştur. Sistemin beyan edilen amacı, suçtan kaynaklanan mal varlığı değerlerinin aklanması ve terörizmin finansmanıyla mücadele (FATF standartları) çerçevesinde denetim kaynaklarının, gerçekten risk taşıyan derneklere yönlendirilmesidir.

Ancak sistemin özü, bir derneğin hangi risk grubuna gireceğine ve buna bağlı olarak ne sıklıkta, kimin tarafından denetleneceğine dair kararın idarenin kendi belirlediği kriterlere bırakılmış olmasıdır. Danıştay’ın 2025 tarihli iptal kararı, tam olarak bu noktaya; yani risk sınıflandırmasının hangi ölçütlere göre yapılacağının kanunda ve yönetmelikte nesnel ve öngörülebilir biçimde düzenlenmemiş olmasına yöneliktir.

5253 Sayılı Kanun m.19 ve Risk Değerlendirmesi İlkesi

Risk bazlı denetimin kanuni dayanağı, 5253 sayılı Dernekler Kanunu’nun 19’uncu maddesidir:

Maddenin “risk değerlendirmelerine göre” ibaresi 7262 sayılı Kanun’un 13’üncü maddesiyle eklenmiştir. Aynı kanun değişikliğiyle m.19’a eklenen dördüncü ve beşinci fıkralar ise Anayasa Mahkemesi’nin 18.01.2024 tarihli ve E:2021/28, K:2024/11 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Bu iptal, Danıştay kararından bağımsız, ayrı bir norm denetimi sürecidir; ancak dikkat çekicidir ki AYM de aynı gerekçe hattını izlemiş ve düzenlemenin belirsizliğini şu ifadeyle tescil etmiştir: “Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.” Kanunun risk değerlendirmesi ilkesini içeren cümlesi ise hâlâ yürürlüktedir; kanun koyucu bu ilkeyi soyut biçimde koymuş, uygulama usulünü ve görevlendirme esaslarını açıkça yönetmeliğe bırakmıştır.

Yönetmelik Ek Madde 1: Risk Grupları Mekanizması

Dernekler Yönetmeliği’ne eklenen Ek Madde 1, risk bazlı denetim sisteminin işletim mekanizmasını kurmuştur. Maddenin (iptalden önceki) tam kapsamı şu unsurları içeriyordu: Genel Müdürlük’ün derneklere yönelik olarak aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında risk analizi yapması; derneklerin yüksek, orta ve düşük olmak üzere üç risk grubuna ayrılması; bu kriterlerin her yıl yeniden gözden geçirilmesi; yüksek ve orta risk grubundaki derneklerin doğrudan denetim programına alınması; düşük risk grubundakilerin ise ancak şikâyet veya beyanname değerlendirmesi üzerine denetlenmesi; ve denetimin Bakan tarafından mülkiye müfettişleri veya dernekler denetçileri, mülki idare amirlerince ise öncelikle sivil toplumla ilişkiler birimi personeli aracılığıyla yürütülmesi.

Bu mekanizmayı tamamlayan Ek Madde 3 ise “rehberlik ve geri bildirim” başlığını taşımakta; Genel Müdürlük’ün, derneklerin risk düzeyleriyle orantılı biçimde eğitim programları ve çalıştaylar düzenlemesini, iyi uygulamaları paylaşmasını ve derneklere ilişkin geri bildirim raporları oluşturmasını öngörmekteydi. Ek Madde 2 (denetim personelinin sertifikalandırılması) ve Ek Madde 4-5 (bilirkişilik hükümleri) ise risk sınıflandırmasıyla doğrudan bağlantılı olmayan, ayrı usul hükümleridir ve iptal kararının kapsamı dışında kalmıştır.

Danıştay’ın İptal Kararı: Hukuki Belirlilik İhlali

Danıştay Onuncu Dairesi, 28.05.2025 tarihli ve E:2021/7556, K:2025/2780 sayılı kararında, Anayasa’nın 2’nci maddesinde vücut bulan demokratik hukuk devleti ilkesinin, kamu gücünün kullanımında keyfiliği dışladığını ve idarenin tüm eylem ve işlemlerinin öngörülebilir, denetlenebilir ve belirli normatif kurallara tabi olmasını zorunlu kıldığını vurgulayarak şu tespiti yapmıştır: “Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin ön koşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde Devlete güven duyabilmesini, Devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.”

Daire’nin somut tespitine göre, iptal edilen düzenlemede bir derneğin hangi somut, teknik ve ölçülebilir koşullarda yüksek, orta veya düşük riskli sayılacağına dair hiçbir objektif kriter ve yasal güvenceye yer verilmemiş; hangi kriterlerin esas alınacağının idarenin uhdesinde bırakılması ve bu kriterlerin her yıl tek taraflı değiştirilebilecek olması, dernekler bakımından öngörülebilirlik zeminini ortadan kaldırmıştır. Aynı Daire’nin aynı tarihli ve E:2021/6971, K:2025/2774 sayılı paralel kararında da bu eksiklik şöyle ifade edilmiştir: “risk analizi değerlendirilmeleri yüksek, orta ve düşük olarak sınıflandırılmış ve kriterlerin her yıl yenileneceği ve değerlendirileceği belirtilmiş olmasına rağmen bu sınıflandırılma yapılırken hangi ölçüt ve kriterlerin esas alınacağı … objektif ve net bir kriter belirlenmediği … idarenin keyfi uygulamalarına yol açabileceği sonucuna varılmaktadır.”

Kararın nihai gerekçesi şu şekilde özetlenmiştir: “sınırları belirsiz, hukuki denetime elverişli bulunmayan uygulamalara ve keyfiliğe sebebiyet verebilecek nitelikteki düzenlemeler, hukuki belirlilik ve hukuk devleti ilkeleri ile bağdaşmayacaktır.” Bu gerekçeyle Danıştay, Ek Madde 1’in birinci fıkrasının 3., 4., 5. ve 6. cümleleri ile 2., 3. ve 4. fıkralarının iptaline karar vermiştir. İptal edilen bu bölüm, tam olarak risk gruplarının tanımını, kriterlerin yıllık gözden geçirilmesini, yüksek/orta risk grubundaki derneklerin denetim programına alınmasını, düşük risk grubunun denetim usulünü ve denetimi kimin yürüteceğini düzenleyen hükümlerdir. Ek Madde 1’in ilk iki cümlesi (risk analizi yapılacağına dair genel ilke) ile mülki idare amirlerince yaptırılan denetimlere ilişkin son paragraf, iptal kapsamı dışında kalarak yürürlükte kalmıştır.

Ek Madde 3’ün (Rehberlik ve Geri Bildirim) Bağımsız İptal Gerekçesi

İptal kararı yalnızca risk analizi ve gruplandırmasıyla sınırlı kalmamış; rehberlik ve geri bildirim mekanizmasını tesis eden Ek Madde 3 de bir bütün olarak iptal edilmiştir. Bu iptalin gerekçesi, önemli bir noktada risk gruplandırmasının iptal gerekçesinden bağımsızdır: Ek Madde 3’ün hukuka aykırılığı, salt risk düzeyi kavramına bağlı olmasından değil, kanunda karşılığı bulunmayan yeni bir denetim ve vesayet türünün alt düzenlemeyle ihdas edilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. 5253 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesi, idareye derneklerin tüzüklerindeki amaçlara uygun faaliyet gösterip göstermediğini ve defter/kayıtlarını mevzuata uygun tutup tutmadığını denetleme yetkisi vermiştir; bu denetim yetkisinin sınırlarını ve aktörlerini kanun koyucu münhasıran çizmiştir. Buna karşılık mevzuatta, İçişleri Bakanlığına veya mülki idare amirliklerine, genel denetim yetkisinden bağımsız olarak derneklere yönelik bir rehberlik mekanizması kurma, derneklerin işleyişini puanlama veya geri bildirim adı altında idari sonuçlar doğuran bir vesayet yetkisi tanıyan hiçbir kanun hükmü bulunmamaktadır.

Danıştay, bu tür bir yetkinin idarece kendiliğinden yaratılamayacağını, daha önce Danıştay Onbeşinci Dairesi’nin 28.02.2018 tarihli ve E:2014/9330, K:2018/2154 sayılı kararında ortaya konan ilkeyle temellendirmiştir: “Yasa’dan kaynaklanan düzenleme yetkisi Yasa’da belirtildiği gibi yönetmelik çıkarılmak suretiyle kullanılması gerektiği halde dava konusu Yönetmeliğin iptali istenilen maddeleri ile; anılan hususların Bakanlıkça çıkarılacak alt düzenlemelerle belirleneceğinin öngörülmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.” Danıştay’ın tespitine göre Ek Madde 3, masum bir bilgilendirme faaliyeti olmanın ötesinde, derneklerin iç işleyişine yönelik bağlayıcı geri bildirimler oluşturma ve bu bildirimleri risk puanlamasında veya müstakbel denetim süreçlerinde aleyhe veri olarak kullanma imkânı tanıyan, kanuni dayanaktan yoksun sürekli bir idari izleme mekanizması niteliğindedir. Rehberlik faaliyetinin hangi şartlarda yapılacağı, hangi personelin bu görevi ifa edeceği ve derneklerin hazırlanan raporlara karşı hangi itiraz güvenceleriyle korunacağı yönetmelikte dahi belirsiz bırakılmıştır; bu nedenle madde tüm unsurlarıyla iptal edilmiştir. İdari işlemlerin yasal dayanağının zorunlu olduğu ilkesi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 05.02.2025 tarihli ve E:2023/2158, K:2025/209 sayılı kararında da teyit edilmiştir: “yasal dayanağı kalmayan para cezasına yönelik herhangi bir yasal düzenlemenin hali hazırda olmaması nedeniyle, Kurulumuzca maddi olay yönünden bir irdeleme yapılmasına da olanak bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.” Bu itibarla, idarenin artık Ek Madde 3’e dayanarak herhangi bir dernek nezdinde rehberlik faaliyeti yürütmesi, geri bildirim raporu tanzim etmesi veya bu tür raporları derneklerin aleyhine idari işlemlere dayanak kılması hukuken kesin olarak men edilmiştir.

Normlar Hiyerarşisi: İdarenin Türevsel Yetkisinin Sınırı

Danıştay’ın iptal kararının arka planında, idare hukukunun kurucu ilkelerinden biri olan normlar hiyerarşisi ve idarenin düzenleme yetkisinin ikincil (talî) niteliği yatmaktadır. Anayasa’nın 124’üncü maddesi, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin ancak görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceğini emreder. Danıştay Onuncu Dairesi’nin 15.04.2025 tarihli ve E:2022/691, K:2025/2023 sayılı kararında bu ilke şöyle temellendirilmiştir: “hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır.” Aynı Daire’nin aynı tarihli E:2022/935, K:2025/2022 sayılı kararında ise alt düzenlemelerin sınırı şöyle çizilmiştir: “kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği kabul edilmektedir.”

Bu ilke, Danıştay Onüçüncü Dairesi’nin 09.03.2021 tarihli ve E:2021/159, K:2021/848 sayılı kararında tavizsiz bir dille özetlenmiştir: “İdare yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanda faaliyette bulunamaz. İdare faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanundan aldığı bir yetkiye sahip olmalıdır. İdarenin işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde idare de yoktur.” 5253 sayılı Kanun m.19, denetimin risk değerlendirmesine göre yapılmasını esas kabul etmiş, ancak bu değerlendirmenin yöntemini ve görevlendirme usullerini yönetmeliğe bırakmıştır; yasa koyucu risk gruplarının sayısını, puanlama kriterlerini veya denetim programlarının içeriğini kanunda düzenlememiştir. Aynı ilke Danıştay Onuncu Dairesi’nin bir başka kararında (E:2022/948, K:2025/2027) da tekrarlanmıştır: normlar hiyerarşisi gereğince kanundan sonra gelen alt düzenlemelerin ancak kanunda tanınmış hakkın kullanılmasının açıklanması ile sınırlı kalması zorunludur; alt düzenlemelerde kanunla verilen hakkı daraltıcı veya genişletici hükümlere yer verilemez. Dolayısıyla bu unsurları ihdas eden yönetmelik hükümlerinin iptal edilmesiyle birlikte, idarenin doğrudan kanun metnine dayanarak veya kendi iç uygulamasıyla, kanunda karşılığı olmayan yeni bir risk analizi yöntemi türetmesi, normlar hiyerarşisinin ve kanuni idare ilkesinin açık ihlali anlamına gelecektir.

İptal Sonrası Hukuki Durum: Risk İlkesi Fiilen Askıda

Bu noktada karşılaşılan soru şudur: idare, iptal edilen usul hükümleri olmaksızın, salt kanundaki “risk değerlendirmesine göre” ibaresine dayanarak dernekleri risk grubuna ayırmaya ve buna göre denetlemeye devam edebilir mi? Cevap hayırdır. Risk analizi gibi tamamen teknik, metodolojik ve nesnel ölçütlere dayalı olması gereken bir sistemin; risk grupları, puanlama kriterleri, risk göstergeleri ve görevlendirme mekanizmaları mevcut olmaksızın doğrudan kanun metnine dayanılarak yürütülmesi hukuken mümkün değildir. Bir denetim yetkisinin kullanılabilmesi için o denetimin kim tarafından, hangi usul takip edilerek, hangi nesnel emarelere istinaden ve hangi periyotta icra edileceğinin hukuken belirli olması şarttır; nitekim Danıştay Onbeşinci Dairesi’nin E:2014/9330, K:2018/2154 sayılı kararında da “yasa hükmü bir kanunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması … zorunludur” denilmiştir.

Sonuç olarak, 5253 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesindeki “risk analizine göre denetim esastır” ilkesi, Danıştay’ın iptal gerekçelerine uygun, objektif, şeffaf ve denetlenebilir yeni bir yönetmelik düzenlemesi yürürlüğe konuluncaya kadar fiilen askıdadır. Bu askı hâli süresince idarenin, yürürlükte olmayan risk gruplarını varmış gibi kabul ederek risk analizi gerekçesiyle denetim başlatması, açık bir yetki aşımı teşkil edecek ve bu süreçte tesis edilen her türlü idari işlemi yetki ve usul yönünden sakatlayacaktır. İdarenin, iptal edilen yönetmelik hükümlerinin yerine geçecek biçimde adsız idari işlemlerle, genelgelerle veya idari takdirle kendiliğinden risk analizi kriterleri üretmesi de aynı şekilde kanuni idare ilkesine aykırıdır.

Bu durumun idare üzerindeki etkisi hukuken bağlayıcıdır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28’inci maddesi uyarınca idare, iptal kararlarının gereğini gecikmeksizin yerine getirmek zorundadır; bu süre kararın idareye tebliğinden itibaren otuz günü geçemez. Anayasa’nın 138’inci maddesinin son fıkrası da yasama ve yürütme organları ile idarenin mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu, bu kararları hiçbir surette değiştiremeyeceğini ve yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini emreder. Dolayısıyla İçişleri Bakanlığı’nın, iptal edilen hükümlerin yerine yeni ve nesnel kriterler içeren bir düzenleme yapması, isteğe bağlı bir seçenek değil, yasal bir yükümlülüktür.

İdare Otuz Gün İçinde Harekete Geçmezse: Tazminat Davası Hakkı

İYUK m.28’in üçüncü fıkrası, bu yükümlülüğün yaptırımını da düzenler: Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemesi kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde, idare aleyhine Danıştay veya ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir. Aynı maddenin devamında, mahkeme kararlarının süresi içinde yerine getirilmemesi hâlinde bu tazminat davasının ancak ilgili idare aleyhine açılabileceği, kararı uygulamayan kamu görevlisinin şahsen taraf gösterilemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm, dernekler açısından somut bir imkân doğurur: İçişleri Bakanlığı, iptal kararının gereğini otuz günlük süre içinde yerine getirmez ve bu süre boyunca fiilen eski uygulamayı sürdürürse, bu ihmalden zarar gördüğünü ileri süren dernekler İçişleri Bakanlığı aleyhine tazminat davası açma imkânına sahip olur.

İptalin Geriye Yürümesi: Ex Tunc Etki

İdari yargıda iptal davaları, idari işlemlerin tesis edildikleri andaki hukuka aykırılıklarını tespit eden ve bu işlemleri o andan itibaren hukuk düzeninden silen inşai nitelikte davalardır. Bir düzenleyici işlemin (yönetmelik hükmünün) iptali, yalnızca kararın verildiği tarihten itibaren ileriye etkili sonuç doğurmaz; iptal kararı, düzenlemenin Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği ilk tarihe kadar geriye yürüyerek onu hiç var olmamış hale getirir (ex tunc etki).

Bu noktada gözden kaçırılmaması gereken anayasal bir ayrım vardır: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 153’üncü maddesinin beşinci fıkrası, iptal kararlarının geriye yürümezliği istisnasını münhasıran Anayasa Mahkemesi’nin kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin norm denetimi kararları için öngörmüştür. Buna karşılık ne Anayasa’da ne de 2577 sayılı İYUK’ta, idari yargı yerlerince (Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri) verilen iptal kararlarının geriye yürümesini sınırlayan herhangi bir kural bulunmaktadır. Bu nedenle idari yargıda asıl olan, hukuka aykırı bulunan düzenleyici normların geçmişe etkili olarak tüm sonuçlarıyla tasfiye edilmesidir; idarenin, iptal kararının yalnızca ileriye etkili sonuç doğuracağını savunması idare hukukunun bu temel kuralıyla bağdaşmaz.

İYUK m.28/1 uyarınca idarenin yükümlülüğü de bu geriye etkiyi fiilen ve hukuken gerçekleştirmektir: idare, iptal edilen yönetmelik hükümleri sebebiyle hakları haleldar olan derneklerin durumunu, iptal edilen işlem hiç tesis edilmemiş olsaydı hangi noktada bulunacak idiyseler o noktaya getirmekle (status quo ante) yükümlüdür. Somut olayda bu, İçişleri Bakanlığı’nın risk analizi ve gruplandırma yapma yetkisinin, yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği ilk tarihten itibaren hiçbir zaman hukuken geçerli bir dayanağa sahip olmamış kabul edilmesi anlamına gelir. İptal kararının Resmî Gazete’de yayımlanması yalnızca kararın aleniyet kazanmasını sağlayan usuli bir işlemdir; maddi hukuk bakımından geriye etkili hükümsüzlük sonucu, yönetmeliğin yürürlüğe konulduğu ilk andan itibaren işlemeye başlar.

Geçmiş Denetimlerin Hukuka Aykırılığı İleri Sürülebilir mi?

İdare hukukunda kabul edilen zincirleme işlemler (işlem dizisi) teorisi gereğince, bir üst düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen bireysel işlemler, hukuka uygunluk karinelerini üst normun geçerliliğinden alır. Dayanak norm yargı kararıyla iptal edildiğinde, bu norma istinaden tesis edilmiş tüm bireysel işlemler sebep unsuru yönünden sakatlanır ve hukuki dayanaktan yoksun hale gelir. Geçmiş dönemde bu mekanizma üzerinden yüksek veya orta risk grubuna dahil edilen dernekler hakkında denetim programları uygulanmış, bu denetimler sonucunda idari para cezaları, ihtarlar ve organ feshi talepleri gibi çeşitli yaptırımlar tesis edilmiştir. Danıştay Altıncı Dairesi’nin 20.10.2021 tarihli ve E:2019/17877, K:2021/11628 sayılı kararında vurgulandığı üzere, idarenin kanuniliği ilkesi gereği, yasal dayanağı bulunmaksızın üçüncü kişilerin denetimine yönelik yetki kullanılamaz; Danıştay Onikinci Dairesi’nin 22.04.2021 tarihli ve E:2019/4399, K:2021/2362 sayılı kararı da kamu makamlarına tanınan müdahale yetkisinin sınırlarının açıkça gösterilmesi ve keyfiliğe izin vermeyecek güvenceler içermesi gerektiğini teyit etmiştir.

Bu çerçevede iki ayrı hukuki senaryo ortaya çıkmaktadır. Birinci senaryoda, risk bazlı denetim kapsamında idari para cezasına, ihtara veya faaliyet kısıtlamasına maruz kalan ve bu işlemlere karşı süresi içinde idari yargıda dava açmış ya da 5326 sayılı Kabahatler Kanunu uyarınca sulh ceza hâkimliğine başvurmuş dernekler yer alır. Bu derdest süreçlerde, işlemin dayanağı olan yönetmelik hükümleri iptal edildiğinden, işlemin sebep unsuru bütünüyle çökmüştür ve yargı mercilerinin bunu gözeterek işlemleri iptal etmesi gerekir. İkinci senaryoda ise, geçmişte risk grubuna dahil edilerek denetlenmiş ancak o tarihte doğrudan dava açmamış, işlemi kesinleşmiş dernekler bulunur. İşlemin kesinleşmiş olması, hukuka aykırılığın süresiz korunacağı anlamına gelmez; bu durumdaki dernekler, 2577 sayılı İYUK’un 10’uncu maddesi kapsamında İçişleri Bakanlığı’na ve Sivil Toplumla İlişkiler Genel Müdürlüğü’ne başvurarak geçmişteki risk sınıflandırmasının sicil ve kayıtlardan terkin edilmesini, denetim raporlarının ve sicil notlarının hükümsüz kılınarak geri alınmasını talep edebilir. İdarenin bu talebi reddetmesi veya otuz günlük yasal süre içinde cevap vermeyerek zımnen reddetmesi hâlinde, dernekler ret veya zımni ret işleminin iptali istemiyle süresi içinde idare mahkemesinde dava açabilir.

Derdest Davalarda Mahkemelerin İzlemesi Gereken Yol

Anayasa’nın 138’inci maddesinin birinci fıkrası, hâkimlerin görevlerinde bağımsız olduklarını, Anayasa’ya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm vereceklerini emreder. Bir düzenleyici işlemin idari yargı merciince iptal edilmiş olması, kamu düzenine ilişkin bir vakıadır ve yargılamanın her aşamasında mahkemelerce re’sen dikkate alınmak zorundadır. Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu’nun 31.10.2022 tarihli ve E:2022/889, K:2022/3052 sayılı kararında ortaya konan ilke — “Anayasa Mahkemesince … iptal edilmiş olduğu bilindiği halde eldeki davaların Anayasa’ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesi, Anayasa’nın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine aykırı düşeceği için uygun görülemez” — kaynağı Anayasa Mahkemesi kararları olsa da, normlar hiyerarşisinde daha alt seviyede yer alan bir yönetmelik hükmünün Danıştay tarafından iptal edilmesi hâlinde evleviyetle geçerlidir.

Bu ilkeden hareketle, risk bazlı denetim uygulaması nedeniyle açılmış ve ilk derece mahkemesinde, istinafta veya temyizde derdest olan davalarda izlenmesi gereken yol üç aşamalıdır: İlk olarak, mahkemeler dava konusu bireysel işlemin dayanağı olan ancak sonradan iptal edilen Ek Madde 1 ve Ek Madde 3 hükümlerini uyuşmazlığın çözümünde normatif dayanak olarak kullanamaz; bu hükümler geçmişe etkili olarak hukuk aleminden kaldırıldığından, işlemlerin sebep unsuru çökmüştür. İkinci olarak, sebep unsuru yok olan bir idari işlemin hukuka uygunluğundan söz edilemeyeceğinden, işin esasına dair başkaca bir inceleme yapılmasına gerek kalmaksızın dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmelidir. Üçüncü olarak, sulh ceza hâkimlikleri önünde itiraz aşamasında olan idari para cezaları bakımından da durum farksızdır; kabahatin unsurları iptal edilen risk analizi sistemine dayandığı ölçüde, dayanağı kalmayan idari para cezasının varlığını sürdürmesi mümkün değildir ve hâkimlikler iptal kararını re’sen gözeterek yaptırımın kaldırılmasına hükmetmelidir. Görülmekte olan davalarda idarenin iptal edilen yönetmelik hükümlerini savunma gerekçesi olarak ileri sürmesi veya mahkemelerin bu hükümleri kararlarına esas alması, yargı kararlarının bağlayıcılığı kuralını ihlal eden ve kararı temyiz veya istinaf aşamasında mutlak bozma yaptırımına maruz bırakacak ağır bir hukuki yanılgı teşkil edecektir.

Toplanan Kişisel ve Özel Nitelikli Verilerin Akıbeti

Risk analizi sürecinde Genel Müdürlük tarafından derneklerin mali hareketleri, bağış ve yardım akışları, yönetim ve denetim kurulu üyelerinin kimlik ve iletişim bilgileri, yurt dışı temasları ve üye yapılarına ilişkin geniş kapsamlı veriler toplanmış, algoritmalara tabi tutularak risk puanlamasına dönüştürülmüştür. 6698 sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nun 4’üncü maddesi uyarınca kişisel veriler ancak kanunda öngörülen usul ve esaslara uygun olarak işlenebilir; işleme hukuka ve dürüstlük kurallarına uygun, belirli/açık/meşru amaçlarla sınırlı ve ölçülü olmak zorundadır. Bu verilerin toplanmasının yegâne dayanağı olan Ek Madde 1 ve Ek Madde 3 hükümleri iptal edildiğinden, KVKK m.7 uyarınca “işlenmesini gerektiren sebeplerin ortadan kalkması” hâli gerçekleşmiş olur: “Bu Kanun ve ilgili diğer kanun hükümlerine uygun olarak işlenmiş olmasına rağmen, işlenmesini gerektiren sebeplerin ortadan kalkması hâlinde kişisel veriler resen veya ilgili kişinin talebi üzerine veri sorumlusu tarafından silinir, yok edilir veya anonim hâle getirilir.” Danıştay Onuncu Dairesi’nin 15.04.2021 tarihli ve E:2018/5251, K:2021/1860 sayılı kararında da aynı ilke teyit edilmiştir: “kişisel verilerin alınması, depolanması ve işlenmesi konusunda işlem tesis etme yönünden davalı idareye yetki veren bir yasa mevcut değildir.”

Bu verilerin niteliği de ayrıca önem taşır. 6698 sayılı Kanun’un 6’ncı maddesi uyarınca kişilerin dernek üyeliklerine ilişkin bilgiler özel nitelikli kişisel veri statüsündedir; bu tür veriler öğrenildiği takdirde ilgili kişi hakkında ayrımcılık veya mağduriyete yol açma riski taşıdığından en üst düzeyde korumaya tabidir. Özel nitelikli kişisel veriler kural olarak ancak açık rıza ile, rızanın bulunmadığı hallerde ise ancak kanunda açıkça öngörülmüşse işlenebilir. Anayasa’nın 20’nci maddesinin üçüncü fıkrası, kişisel verilerin ancak kanunda öngörülen hallerde veya kişinin açık rızasıyla işlenebileceğini ve bu esasların kanunla düzenleneceğini emreder; bu kural, idareye yönetmelik yoluyla özel nitelikli veri işleme alanı oluşturma imkânını kapatmaktadır. Danıştay Onuncu Dairesi’nin 15.04.2021 tarihli ve E:2018/5249, K:2021/1855 sayılı kararında, dernek üyelerinin T.C. kimlik numarası, mesleği ve öğrenim durumu gibi bilgilerinin özel nitelikli kişisel veri olduğu ve açık rıza alınmadan işlenmesinin özel kanunla yasaklandığı açıkça tespit edilmiştir.

Bu çerçevede, hukuki dayanağı kalmayan risk analizi kayıtlarının, risk puanlarının ve özel nitelikli üye/yönetici verilerinin idare tarafından ilgili kişinin başvurusu aranmaksızın re’sen silinmesi, yok edilmesi veya anonim hâle getirilmesi gerekir. Verilerin, meşru bir işleme şartı kalmamasına rağmen sistemde tutulmaya devam edilmesi, yalnızca KVKK m.7’ye aykırılık değil, aynı zamanda Türk Ceza Kanunu’nun verileri yok etmeme suçunu düzenleyen 138’inci maddesi çerçevesinde ilgili idari personelin şahsi sorumluluğunu da gündeme getirebilecek ağırlıktadır. Ayrıca idarenin, dernek faaliyetlerinin şeffaflığı veya kamu düzeni gibi meşru amaçları öne sürerek verileri saklamaya devam etmesi de yeterli bir savunma oluşturmaz; Anayasa m.13 uyarınca bir müdahalenin meşru amaca yönelik olması tek başına yeterli olmayıp, öncelikle kanunla öngörülmüş olması gerekir — nitekim Danıştay Onuncu Dairesi’nin 15.04.2021 tarihli ve E:2018/5008, K:2021/1870 sayılı kararında da “Kanunun tanıdığı açık yetki olmaksızın, temel hak ve özgürlük kapsamındaki kişisel verinin … Yönetmelik değişikliği yoluyla işlenmesine olanak sağlaması anayasal düzenlemeye aykırı nitelik taşımaktadır” tespitine yer verilmiştir. Aynı doğrultuda E:2018/5251, K:2021/1860 sayılı kararda da, kanunda düzenlenmemiş olmasına rağmen idareye tanınan yetkinin sınırlarını genişleten ve kişisel verilerin açık rıza alınmadan işlenmesini sağlayan düzenlemelerde hukuki isabet bulunmadığı ayrıca vurgulanmıştır.

Verilerin dayanaksız biçimde saklanmaya devam etmesinin sonuçları soyut değildir. İptal edilmiş bir yönetmeliğin ürünü olan bu risk puanları ve etiketlemeler idarenin dahili veri tabanlarında tutulmaya devam ederse, derneklerin ileride yapacağı kamu yararına çalışan dernek statüsü başvurularında, izin almadan yardım toplama yetkisi taleplerinde, yurt dışı fon kullanımı bildirimlerinde veya rutin idari temaslarında gayriresmi bir kara liste mekanizması işletilmesinin önü fiilen açık kalır. İptal edilmiş bir düzenlemenin ürünü olan bu kayıtların idarece sessizce bekletilmesi ve fiili kararlarda aleyhe bir kanaat unsuru olarak kullanılması, idari işlemlerin şeffaflığı ve belirliliği ilkesini kökünden sarsar.

Anayasal Çerçeve: Örgütlenme Özgürlüğü ve Kanunilik

Danıştay’ın iptal kararının arkasındaki anayasal temel, Anayasa’nın 33’üncü maddesinde güvence altına alınan dernek kurma hürriyetidir. Madde, herkesin önceden izin almaksızın dernek kurma ve bunlara üye olma hürriyetine sahip olduğunu, bu hürriyetin ancak millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hürriyetlerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabileceğini öngörür. Anayasa m.13 ise bu sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağını ekler. Bir derneğin hangi sıklıkta, hangi yoğunlukta ve hangi gerekçeyle denetleneceği, doğrudan örgütlenme özgürlüğünün kullanımını etkileyen bir müdahaledir; bu müdahalenin idarenin kendi iç kriterleriyle, derneklerin önceden bilemeyeceği ve itiraz edemeyeceği bir usulle yapılması kanunilik ve ölçülülük ilkeleriyle bağdaşmaz.

Bir derneğin riskli ilan edilmesi yalnızca tüzel kişiliği değil, o derneğe üye olan veya yönetiminde yer alan bireyleri de dolaylı olarak etkiler; zira sivil toplum faaliyetlerinin doğası gereği, bireylerin hangi amaçlar doğrultusunda bir dernek çatısı altında bir araya geldikleri bilgisi düşünce ve vicdan hürriyetlerinin dolaysız bir yansımasıdır. İdarenin kanuni dayanaktan yoksun kriterlerle dernekleri risk kategorilerine ayırması, bu bireyler bakımından da bir tür fişleme ve damgalama sonucu doğurabilir. Anayasa m.124, yürütme organlarının ancak kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceğini düzenler; bir yönetmeliğin, kanunun çizdiği çerçeveyi aşarak idareye sınırsız takdir alanı tanıması normlar hiyerarşisiyle çelişir. Anayasa m.2’de ifadesini bulan hukuk devleti ilkesi de idarenin işlemlerinin öngörülebilir, denetlenebilir ve hukuki belirlilik taşımasını şart koşar; Anayasa m.138 ise idarenin mahkeme kararlarına uyma zorunluluğunu pekiştirir. Danıştay’ın iptal kararı, bu ilkelerin somut bir uygulaması olarak okunmalıdır.

Uluslararası Standartlarla (FATF) İlişki

Türkiye’nin Mali Eylem Görev Gücü (FATF) bünyesinde üstlendiği taahhütler, kâr amacı gütmeyen kuruluşların terörizmin finansmanı amacıyla kötüye kullanılmasının önlenmesi için risk bazlı bir yaklaşım benimsenmesini içerir (FATF 8 No’lu Tavsiye Kararı). 5253 sayılı Kanun’a 7262 sayılı Kanun’la eklenen risk değerlendirmesi kuralı da bu uluslararası uyum sürecinin bir parçası olarak mevzuata girmiştir. Ancak Danıştay’ın iptal kararının FATF yükümlülükleriyle bir çatışma yarattığı yönündeki olası bir savunma, hem uluslararası standardın kendi içeriğiyle hem de anayasal hiyerarşiyle bağdaşmaz.

İlk olarak, FATF standartları üye devletlere sivil toplum kuruluşlarını toptancı ve belirsiz biçimde potansiyel risk odağı ilan eden denetim rejimleri kurmalarını değil, hedefe yönelik, orantılı ve meşru dernek faaliyetlerini sekteye uğratmayacak tedbirler almalarını öngörür. İptal edilen yönetmelik hükümleri, risk analizi adı altında hiçbir somut ve nesnel kriter içermediğinden, FATF’ın aradığı hedefe yönelik ve orantılı denetim standardını dahi karşılamaktan uzaktır; dolayısıyla iptal kararı uluslararası standartlarla çatışmamakta, aksine bu standartların asgari hukuk devleti ilkelerine uygun biçimde hayata geçirilmesi gerektiğini teyit etmektedir. İkinci ve belirleyici husus ise anayasal üstünlük ilkesidir: uluslararası bir tavsiye kararı ne denli bağlayıcı sayılırsa sayılsın, Anayasa’nın üstünlüğünü bertaraf edemez. Yürütme organı, uluslararası bir gerekliliği yerine getirme saikiyle hareket ettiğini öne sürerek kanunda sınırları çizilmemiş bir alanı yönetmelikle tanzim edemez; bu, doğrudan kanunilik ilkesinin ihlali sonucunu doğurur. Danıştay’ın kararı, Türkiye’nin aklama ve terörün finansmanıyla mücadele etmesine bir engel getirmemekte; bu mücadelenin ancak demokratik hukuk devleti standartlarına ve örgütlenme özgürlüğüne riayet edilerek yürütülebileceğini ortaya koymaktadır.

Yeni Düzenleme Yapılırsa Uyulması Gereken Sınırlar

İdarenin, doğan normatif boşluğu doldurmak amacıyla yeni bir düzenleme yapması hukuken beklenen bir adımdır; ancak bu düzenlemenin aynı hukuka aykırılığı tekrarlamaması için belirli sınırlara uyması gerekir:

• Somut ve nesnel kriterler: Risk göstergeleri; derneğin bütçe büyüklüğü, uluslararası fon transferlerinin hacmi, nakit işlem yoğunluğu veya açık yasal yükümlülüklerin yerine getirilip getirilmediği gibi ölçülebilir ve doğrulanabilir maddi kriterlere bağlanmalıdır. Buna karşılık bir derneğin faaliyet alanı, benimsediği felsefi veya toplumsal amaçlar ya da eleştirel duruşu gibi sübjektif unsurlar hiçbir surette risk puanlamasına dahil edilemez.
• Şeffaflık: Risk kriterlerinin asgari çekirdeği, idare tarafından her yıl kapalı genelgelerle keyfince değiştirilebilecek bir nitelik taşımamalı; mevzuatta açık ve herkes tarafından erişilebilir biçimde ilan edilmelidir. Dernekler, kendi mali ve idari tablolarına bakarak hangi risk kategorisinde yer alacaklarını önceden öngörebilmelidir.
• Yargısal denetime elverişlilik: Bir dernek hakkında risk sınıflandırması yapıldığında, bu sınıflandırmanın dayandığı somut veri ve gerekçeler ilgili derneğe resmi ve gerekçeli bir idari işlemle tebliğ edilmelidir. Derneklerin risk puanına ve dahil edildikleri gruba karşı idari itiraz yollarını işletebilmeleri ve 2577 sayılı Kanun kapsamında idare mahkemesinde dava açabilmeleri için gerekli usul güvenceleri düzenleyici metinde açıkça yer almalıdır.
• Veri işleme rejiminin yeniden kurgulanması: Kişisel ve özel nitelikli verilerin işlenmesi, KVKK’nın ölçülülük ve amaçla sınırlılık ilkelerine uygun olarak, açık kanuni dayanak gösterilerek yeniden düzenlenmelidir.

Bu parametrelerin herhangi birinin eksik bırakılması, yeni düzenlemenin de aynı anayasal ve idari gerekçelerle yargı organlarınca iptal edilmesi sonucunu doğurabilir; zira idarenin düzenleme yetkisi asli değil türevsel niteliktedir ve kanunda çerçevesi çizilmemiş bir alanda yeni haklar veya yükümlülükler ihdas edemez.

Derneklerin Bu Süreçte Dikkat Etmesi Gerekenler

İptal kararı sonrası geçiş döneminde dernek yöneticilerinin dikkat etmesi gereken başlıca hususlar şunlardır:

• Daha önce risk sınıflandırması nedeniyle denetlenmiş ve bu denetim sonucunda idari yaptırıma maruz kalmış derneklerin, ilgili işlemlere karşı dava/itiraz süreleri henüz dolmamışsa, iptal kararını dayanak göstererek hukuki yollara başvurması değerlendirilmelidir.
• İşlemi kesinleşmiş dernekler bakımından, İYUK m.10 uyarınca İçişleri Bakanlığı’na başvurularak sicil ve kayıtların terkini talep edilebilir; otuz gün içinde cevap verilmemesi zımni ret sayılır ve dava hakkı doğar.
• Risk analizi kapsamında toplanan kişisel/özel nitelikli verilerin KVKK m.7 uyarınca silinmesi veya anonim hâle getirilmesi talebiyle Genel Müdürlüğe başvuru yapılabilir.
• 5253 sayılı Kanun’un m.19’daki temel yükümlülükler (yıllık beyanname verme, defter ve kayıtların mevzuata uygun tutulması) risk bazlı denetim tartışmasından bağımsız olarak yürürlükte olduğundan, bu yükümlülüklere uyulmaya devam edilmelidir.
• İdare, iptal kararının gereğini otuz günlük yasal süre içinde yerine getirmez ve bu ihmal nedeniyle zarar doğarsa, İYUK m.28 uyarınca İçişleri Bakanlığı aleyhine maddi/manevi tazminat davası açılması değerlendirilebilir.
• İdarenin yeni bir düzenleme yapması hâlinde, düzenlemenin Resmî Gazete’de yayımlanma tarihi ve içeriği takip edilmeli, buna göre uyum çalışmaları planlanmalıdır.

Sıkça Sorulan Sorular

Derneklerde risk bazlı denetim tamamen ortadan mı kalktı?

Hayır. Kanundaki “risk değerlendirmesine göre denetim yapılması esastır” ilkesi hâlâ yürürlüktedir; iptal edilen, bu ilkeyi somut olarak uygulayan yönetmelik hükümleridir. İdare, yeni ve nesnel kriterler içeren bir düzenleme yapana kadar bu ilkeyi fiilen uygulayamaz.

Danıştay hangi hükümleri, tam olarak hangi kapsamda iptal etti?

Danıştay Onuncu Dairesi, 28.05.2025 tarihli ve E:2021/7556, K:2025/2780 sayılı kararıyla Dernekler Yönetmeliği Ek Madde 1’in birinci fıkrasının 3., 4., 5. ve 6. cümleleri ile 2., 3. ve 4. fıkralarını (risk gruplarının tanımı, kriterlerin yıllık gözden geçirilmesi, yüksek/orta risk grubu denetim programı, düşük risk grubu usulü ve denetimi kimin yapacağı) ve rehberlik/geri bildirime ilişkin Ek Madde 3’ün tamamını iptal etmiştir.

Bu karar, 5253 sayılı Kanun’un m.19’unu da iptal etti mi?

Hayır. Danıştay’ın yetkisi yönetmelik hükümlerinin denetimiyle sınırlıdır; kanun hükümlerinin iptali ancak Anayasa Mahkemesi’nin yetkisindedir. Kanunun risk değerlendirmesi ilkesini içeren cümlesi yürürlüktedir.

5253 m.19’da başka bir iptal kararı var mı?

Evet, ayrı bir süreçte Anayasa Mahkemesi 18.01.2024 tarihli ve E:2021/28, K:2024/11 sayılı kararıyla 7262 sayılı Kanun’la m.19’a eklenen dördüncü ve beşinci fıkraları iptal etmiştir. AYM de kararında benzer bir hukuki belirlilik gerekçesine dayanmıştır.

Ek Madde 3’ün iptal gerekçesi risk gruplandırmasıyla aynı mı?

Hayır, bağımsızdır. Ek Madde 3’ün iptali, risk düzeyi kavramına bağlı olmasından değil, kanunda hiçbir karşılığı bulunmayan bir rehberlik/geri bildirim/vesayet yetkisinin doğrudan yönetmelikle ihdas edilmiş olmasından, yani ayrı bir kanunilik ihlalinden kaynaklanmaktadır.

İdare, iptal edilen hükümler olmadan risk sınıflandırması yapmaya devam edebilir mi?

Hayır. Nesnel ve öngörülebilir kriterler içeren yeni bir düzenleme yapılmadan, idarenin kendi iç uygulamasıyla risk grubu belirlemeye devam etmesi, Danıştay’ın tespit ettiği hukuka aykırılığı yeniden üretir ve açık bir yetki aşımı oluşturur.

Daha önce yüksek risk grubunda denetlenen bir dernek ne yapabilir?

Denetim sonucunda tesis edilmiş ve dava/itiraz süresi henüz dolmamış işlemler bakımından, iptal kararını dayanak göstererek işlemin hukuka aykırılığını ileri sürebilir. İşlemi kesinleşmiş dernekler ise İYUK m.10 uyarınca idareye başvurarak sicil ve kayıtların terkinini talep edebilir; ret veya otuz gün içinde cevap alınamaması hâlinde dava açabilir.

Derdest davalarda mahkemeler iptal edilen yönetmelik hükmüne dayanarak karar verebilir mi?

Hayır. İptal edilen bir düzenlemenin varlığı kamu düzenine ilişkin bir husustur ve mahkemelerce re’sen gözetilmek zorundadır. Mahkemeler, dayanağı çöken bireysel işlemleri, işin esasına girmeden sebep unsuru yönünden iptal etmelidir; aynı ilke, itiraz aşamasındaki idari para cezaları için sulh ceza hâkimlikleri bakımından da geçerlidir.

Risk analizi kapsamında toplanan veriler ne olacak?

Bu verilerin işlenme amacının hukuki dayanağı ortadan kalktığından, KVKK m.7 uyarınca resen veya ilgili kişinin talebi üzerine silinmesi, yok edilmesi veya anonim hâle getirilmesi gerekir. Dernek üyelik/yöneticilik bilgileri KVKK m.6 uyarınca özel nitelikli kişisel veri olduğundan bu yükümlülük daha da güçlüdür.

İdare iptal kararına ne kadar sürede uymak zorunda?

2577 sayılı İYUK m.28 uyarınca idare, iptal kararının gereğini gecikmeksizin ve her hâlde kararın kendisine tebliğinden itibaren otuz gün içinde yerine getirmekle yükümlüdür.

İdare otuz gün içinde yeni düzenleme yapmazsa ne olur?

Bu durumda İYUK m.28 uyarınca, ihmalden zarar gördüğünü ileri süren dernekler İçişleri Bakanlığı aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açabilir. Tazminat davası, kararı uygulamayan kamu görevlisi şahsen değil, ilgili idare aleyhine açılır.

Dernekler, denetimden tamamen muaf mı kaldı?

Hayır. 5253 sayılı Kanun m.19’daki genel denetim yetkisi (defter/kayıt/amaç uygunluğu denetimi) ve buna bağlı usul kuralları (mesai saatleri içinde denetim, 24 saat önceden bildirim, kolluk görevlendirilememesi) hâlâ yürürlüktedir. İptal edilen, yalnızca risk bazlı sınıflandırma ve rehberlik mekanizmasıdır.

Bu iptal kararı, Türkiye’nin FATF gibi uluslararası yükümlülükleriyle çatışır mı?

Hayır. FATF standartları zaten hedefe yönelik, orantılı ve nesnel kriterlere dayalı bir risk yaklaşımı öngörmektedir; toptancı ve keyfi bir sınıflandırmayı desteklemez. İptal edilen düzenleme bu standardı dahi karşılamadığından, karar FATF ile çatışmamakta, aksine uygulamanın uluslararası standarda gerçek anlamda uygun hâle getirilmesini zorunlu kılmaktadır. Ayrıca anayasal üstünlük ilkesi gereği, uluslararası bir tavsiye kararı kanunilik ilkesinin ihlaline gerekçe oluşturamaz.

Yeni yapılacak düzenlemede idare hangi kriterleri kullanabilir, hangilerini kullanamaz?

İdare; bütçe büyüklüğü, fon transferi hacmi, nakit işlem yoğunluğu gibi somut ve ölçülebilir mali/idari verileri kriter olarak kullanabilir. Buna karşılık derneğin faaliyet alanı, felsefi veya toplumsal amacı ya da eleştirel duruşu gibi sübjektif unsurlar hiçbir şekilde risk kriteri olamaz; bu tür kriterler yeniden aynı hukuka aykırılığı doğurur.

İdare yeni bir düzenleme yapmak zorunda mı?

Anayasa m.138 ve İYUK m.28 gereğince idare, iptal kararının gereğini yerine getirmekle yükümlüdür. Risk bazlı denetim sistemini sürdürmek isteyen idarenin, iptal edilen usulün yerine nesnel kriterler içeren, şeffaf ve yargısal denetime elverişli yeni bir düzenleme yapması hukuki bir zorunluluktur.

Sonuç

Derneklerde risk bazlı denetim sistemi, Danıştay Onuncu Dairesi’nin 2025 tarihli iptal kararıyla önemli bir kırılma yaşamıştır. Kanundaki ilke soyut olarak yürürlükte kalsa da, bu ilkeyi somut olarak hayata geçiren yönetmelik hükümlerinin çekirdeği ile rehberlik ve geri bildirim mekanizmasının tamamı ortadan kalkmış; idare, yeni ve kanunilik ile ölçülülük ilkelerine uygun bir düzenleme yapana kadar fiilen elini kolunu bağlanmış durumdadır. Bu süreç, hem geçmişte risk sınıflandırması nedeniyle denetlenmiş derneklere derdest davalarda ve kesinleşmiş işlemler bakımından İYUK m.10 yoluyla hukuki itiraz imkânı tanımakta, hem de toplanan kişisel ve özel nitelikli verilerin akıbeti bakımından KVKK temelli talep hakları doğurmakta, hem de idarenin otuz gün içinde harekete geçmemesi hâlinde tazminat sorumluluğu doğurabilmektedir. Konunun idare hukuku, kişisel verilerin korunması mevzuatı ve anayasal örgütlenme özgürlüğünü aynı anda ilgilendiren çok boyutlu niteliği, somut olaylarda alanında uzman bir dernek denetimi avukatından hukuki destek alınmasını gerekli kılmaktadır.

Av. Mehmet Sarıoğlu tarafından hazırlanmış; Av. Fatih Sefer tarafından incelenip yayına uygun bulunmuştur.

Sarıoğlu & Sefer Hukuk Bürosu, Osmaniye Mah., İsmail Erez Bulvarı No: 9/2, 34146 Bakırköy/İstanbul